地方政府竞争：造就中国经济奇迹的奇妙制度
来源：原子智库（ID：AtomThinkTank）
作者：复旦大学经济学院院长 张军
对话：陈兴杰
标题图来自东方IC
改革开放以来，中央政府通过经济和政治上的“锦标赛”设计，激发了地方政府在经济利益与政治利益上的激烈竞争。这种分权体制下的地方竞争被广泛认为是中国经济多年高速增长的一个基本动力，但这种说法也有很多争议。其实，地方竞争是一个中性的概念，不能把它与重复建设、地方保护主义、招商引资恶性竞争或无序竞争等概念等同起来。
下文是对复旦大学经济学院院长张军的采访，我们来了解下他对“没有什么因素可以比地方政府之间的竞争更能解释中国经济的奇迹”这句话的认识。
改革开放过程中，中国经济快速发展的原因，有多种解释。一种强有力的理论是以经济学家张五常为代表的“地方政府竞争”。地方政府竞争指地方政府为吸引资本、技术和人才等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域竞争。张五常将这种制度视为“历史上最好”的制度，支持者众多，争议也非常大。
关于这个重要话题，原子智库陈兴杰独家对话复旦大学经济学院院长张军。关于地方竞争，张军教授也认为，“没有什么因素可以比地方政府之间的竞争更能解释中国经济的奇迹”。
一场“人类最好的制度”公案
原子智库：张老师好。我们今天要谈的话题是地方政府竞争。很多人是从张五常教授那里知道地方竞争这个概念。2008年他说了一番话，他认为从县级竞争这里，他看到中国形成了人类历史上最好的制度。当时引起很大的争议。十年过去，您能否介绍下他这番话的背景大概是什么样？
张军：那年正是2008年，纪念改革开放30年。当时在北京开了个会，“市场化改革三十年”论坛，请了很多经济学家，我也去了。张五常第一个上台做主旨演讲，那时候他已经写了那篇长文，里面讲了中国经济最精彩的地方，就是县级政府彼此之间竞争在中国经济发展中的贡献和角色。一些在场的与会者不以为然，有的甚至当场叫板张五常，现场有些火药味。
原子智库：长三角有什么独特之处？
张军：张五常认为，中国经济1990年代以后，发展机制发生了很大变化。这种变化体现在长三角。不能理解长三角崛起，就没有办法理解中国经济。
张五常觉得，长三角最精彩的东西是县级竞争。土地归县管理，地方政府要把土地租给投资者，跟投资者来分享地租。1994年引入增值税后，增值税变成中国的主要税种。投资有办厂就有增值税，增值税是地方跟中央分享，中央拿75%，地方拿25%，这相当于一个分成合约的安排。这种安排他觉得跟他当年60年代写的博士论文讨论佃农理论是一个道理。
张五常说，经济学家一直以来有个成见，认为分成制是不大有效率的制度。但张五常认为这个认识缺乏足够的经验支持。他苦思冥想，如果分成合约没有效率，中国经济上世纪90年代以来的发展不可能这么快，所以分成制一定是可以做得到有效率的结果的。他有一天夜里突然想起马歇尔在《经济学原理》的一个脚注，这个脚注说了什么情况下分成合约才会导致有效率的结果。马歇尔给出的条件是，当“资本可以为负”的时候，分成制就可以有很有效率的结果。
那时张五常还不理解资本为负是什么意思。结合中国案例之后，他突然想明白，地方政府为招商引资，把土地送给开发商，而且把厂房都建好，四通一平、基础设施都全部做好，这不就变成资本为负嘛。基于这样的观察，张五常认为中国的经验其实是满足了资本为负的条件，所以中国地方政府之间，关于招商引资的竞争，应该会带来比较好的结果。
北京2008年那次会议上他就讲了这个理论。我记得他说的是，这是我看到的最好的一个经济制度。当然了，现场很多经济学家也许不太能接受这个观点，当时会议安排我和张维迎在他演讲以后评论他的演讲。我说，可以把这个“最好的制度”改成“最妙的制度”。
原子智库：最好的制度和最妙的制度，有什么差别？
张军：为什么这样改？你说好有价值判断，好坏之分，容易引起不同看法。你说妙就没这么多争议。只要想明白张五常分析的道理，就觉得太妙了，太精彩了。我们不经意当中通过分税制改革，把增值税作为中央地方分成的税种，产生了意想不到的有效结果，导致90年代后中国经济反转。分税制是关键，需要理解的钥匙就在这里，所以我觉得应该叫最妙可能更好。
在张五常教授离开会场之后，吴敬琏教授紧接着演讲，他顺便评论了这件事情。他也不同意张五常的判断。
吴老认为，这可能是一个比较糟糕的体制，因为这里面有腐败和权钱交易，资源分配上有很多扭曲。张五常持肯定态度，自90年代形成的中国经济制度对经济发展应该有相当正面的作用。吴老肯定，这个制度有相当负面的东西。
其实直到今天，这可能依然是一个非常有争议的话题。中国的经济制度的功过该怎么评判？
地方竞争的腐败和浪费
原子智库：张五常其实还说过，这个最好的制度表面有些砂砾，要把砂砾抹开才看得见好。沙砾指的是什么样？
张军：我想他可能是说，你们不要老看到我们体制当中有这个问题、那个毛病，其实那些都是沙子。要多去关注沙子里面的金子。他认为我看到的是金子。把沙子拿掉做一点修补或者调整，他认为这个体制对经济发展的激励效果还是非常好的，应该保留，而不是推翻重新来。
原子智库：地方竞争中的招商引资，难免有以权谋私、腐败受贿等现象。这恰恰是普通民众关心的东西，也是他们认为地方竞争非常杂污的部分。有没有办法消除以权谋私的腐败现象，让地方竞争体制更好展现出优越的一面？
张军：理论上说我们可以在土地批租过程中，设计一些防范，减少招商引资过程中寻租的机会。但是我们都知道，你要去堵住一个机会，其实要花费巨大的代价。这个代价有没有人做过评估？给定中国的官员治理方式和政治激励，分享增值税这样一个机制，产生地方政府发展的动力，但也不可避免会产生腐败的机会。
1990年代中后期，地方政府基建项目的腐败机会还是相当普遍。按照张五常教授的想法，这个竞争体制很难得。从国际角度看，大多数国家的地方政府不见得有竞争动力，不要轻易扔掉现在这个体制，但需要改进得更好一些。
的确，金子在淘洗过程中还是有沙子，沙砾能不能清理，这是我们要做的事情。政府治理和经济发展的阶段高度相关。从理论上讲，如果经济的增长跟物质资本关联越来越小，而跟技术，人力资本高度相关，腐败的机会就会大幅度降低。所谓权钱交易，拿人力资本去做交易就比较难，拿基建项目相对就比较容易。包括印度在内的很多发展中国家，在这些领域往往比较容易产生腐败。中国的反腐一直没停过，当然这不意味着我们可以完全消除腐败的机会。
我相信，官员腐败在一定阶段还是可以得到很大抑制，这需要长期的制度建设，而不是运动。我们都知道，很多经济不发达发国家腐败依然很严重，使得经济增长跟腐败的关系在统计上变得相当模糊，似乎既不是正相关也不是负相关，两者之间的关系其实非常复杂。我想在这个问题上中国的经验并不多见。
原子智库：除了腐败受贿，地方竞争还有一个争议：地方政府可能会滥用权力，胡乱作为，建造大量工业园、产业园。这些建设后来被证明是缺乏效率的。如何看待这样的弊端？
张军：其实这跟我们看待经济发展的参照有关系。地方政府有上级考核的机制驱动，他考虑到个人职业生涯和政治前途，一定会横向之间产生竞争，我们叫锦标赛。在这过程中，招商引资是非常重要的手段。
招商引资很大程度要靠税收竞争，我给你优惠税收政策，土地可以给你比较低价的租金，甚至可以免收租金，等等。地方政府会用所谓特惠政策吸引投资者到当地办厂搞生产。
如果所有地方政府都具有同样激励去干同样的事情，在总量上一定会出现所谓过度竞争，也就是搞了太多开发区，太多高新园区，太多优惠政策，让出太多的土地，等等，使得实际结果可能偏离社会最优的理想水平。
但是，具体到每一地区，投资者不仅仅看优惠条件，园区面积，他还看这地方的投资回报，而这又跟政府效率、人才和劳动力市场的状况、还有融资成本、产业配套情况等等有关系。如果企业过来内地投资，但它需要的中间品还要到沿海采购，当地缺失供应链，这就会让投资人没有信心。但因为竞争，很多地方政府难免有急功近利的冲动，不完全明白营商环境对投资者的重要性。
政府不该仅仅考虑给多少优惠，还得看你在这里有没有供应链。融资怎样、人才怎样，如果这些东西不具有相对优势，政府就不能在竞争当中胜出，甚至还可能欠债，无法吸引到投资者。
中西部地区有一段时间（乱投资的现象）较明显，但是我觉得，有时候就是这样，发现问题之后中央政府会采取一些限制性政策，事情慢慢得到控制。我觉得，浪费肯定是有的，甚至在一些地方非常严重，但应该说，因为我们总是有纠正，所以整体上没有拖累到我们的经济发展的程度。
地方官员考核的秘密
原子智库：在您的著作《登顶比赛》这本书里，谈到中国官员任免制度。中央政府会对地方官员有考核的压力，要求他们发展地方经济。这样的机制是如何形成的？
张军：我觉得这个机制不是改革开放或90年代以后引入的，它有很长的历史沿革。我觉得很多事情今天看起来是否有作用，都不能离开早期发展。中国搞计划经济的年代也是这样，集权分权反复折腾，改革开放后要搞经济，要推动市场化，中央把更多决策权下放给地方政府，地方政府再层层分权，掌握经济资源特别是土地资源的地方政府（通常在县区这一级）有一定分配资源的权力。中央政府在总量层面上，大体可以看到地方的表现。
中央的组织部门和有关部委对各地方经济发展和官员的情况还是了如指掌的。在中央任命、提拔和调配地方官员的政治制度下，经济上的分权很重要，没有它，难以形成地方竞争和竞赛机制。
原子智库：地方官员如何看待发展经济的任务？
张军：我相信，绝大部分地方官员都非常在意考核，为官一任，要对当地经济发展有所贡献。中国人的文化也是这样。不仅地方政府，哪怕事业单位，一个事业单位负责人让他在领导岗位上做一届两届，他也希望有一个好口碑，同事有不错的评价。
地方官员不仅要有口碑，组织部还会对他们进行考核。如果一个地方官员在一个地方做了五年八年还没被提拔，难免自暴自弃。一些学者研究后也发现了这个现象，县或市基层政府，如果官员由于年龄、学历等自身条件，在晋升道路上处于劣势，他很可能就倾向于选择腐败机会，这是官场上的情况。
改革开放的税收竞争史
原子智库：地方竞争有非常重要一块是税收竞争，很多人会认为，地方竞争造成国家税收流失，你可以评价一下税收竞争吗？
张军：税收竞争这词不是中国人发明的，最早是在西方发达国家的经济文献里出现的，他们也有税收竞争。改革开放特别90年代以后，地方有了横向的竞争压力，吸引外资到当地去办厂创业，通常情况首先想到的，是给予税收的优惠。这是非常普遍同时非常标准的特惠政策。
考虑到在发展或新兴市场国家，市场环境和法律执行力薄弱，不如发达经济，有各种各样的准入壁垒，有各种各样政策障碍和制度扭曲，不容易在短时间里全面改革，所以往往搞些特区或特殊政策的微环境来吸引投资，促进发展。这就是普惠制和特惠制的区别。做不到普惠，可以搞特惠制，在这地方搞比较优化的投资环境去吸引投资和产业之后，慢慢通过溢出效应，逐步改进制度，推动经济发展。
原子智库：一开始地方政府手里的优惠措施其实也不多。
张军：一开始优惠政策确实需要。通常情况下也没有钱来支持，所以只好在政策上给予税收优惠。中央对地方也有这种做法。当年搞特区时邓小平讲过，要钱是没有的，你们要自己闯一条血路，中央给地方的就是政策，这个政策当中很重要的一部分就是税收优惠。广东是最典型的例子，广东成立特区比较早，在分税制以后交税也不是很多，因为中央还是有很多税收支持。中央分税制以后，每年对一些中西部地区进行大规模税收返还，上海对此一直抱怨。
上海在计划经济时代交的税最多，达到全国六分之一，改革开放后上海依然交很多税。当时上海能挣钱，中央一直把上海抓住不放。上海交那么多税，自己就留一点点。汪道涵80年代在上海当市长时就说，上海老百姓生活特别苦，城市基础设施一塌糊涂，家里没有厕所，房子很小，每天早上都是拎着木头马桶，还要点火烧煤炉，所以上海空气污染也很厉害。上海的基础设施为什么没有做呢？没有钱，钱都交到中央来。分税制实施以后，上海的税也是交大头，起码上海25%的增值税可以留在地方，扩大税基之后增值税就会越来越多。
90年代以后，税收竞争其实是一个非常有效的手段。当年外资大部分都是香港过来的，他们非常看中这个税收优惠。取消税收三减两免后，很多企业就离开了。据说英特尔当时因为没了税收优惠离开上海，搬到西部。所以说，特惠制在中国经济发展中，还是扮演了非常重要的角色。
中国经济发展到今天，税收优惠在特殊领域和行业中偶尔还有，作为产业政策来讲的话，可能会慢慢退出历史舞台。我们现在提倡国民待遇，要一视同仁，没必要再对外商采取税收优惠，但在某些领域给予税收优惠，还是有必要的。
原子智库：地方竞争过程中，除了土地和税收优惠，还有没有其他招商引资的手段？
张军：常用的基本就这些。一般来讲，我觉得外商们除了关注特惠政策，还看中当地基础设施和产业配套能力。大部分进来的都是加工制造业，供应链和产业链配套很重要，多数企业早期去广东，现在去长三角，就是因为本土民营企业发展好，制造业所需的零部件、中间产品都能够在当地找到供给方。现在深圳所谓硬科技产业需要大量零部件，这些零部件不是从海外来，而是从深圳周边县级市像东莞、惠州这样的地方来。
长三角在计划经济时候有很多乡镇企业，他们偷偷利用周末时间办厂，请上海的师傅、工程师星期天骑着自行车帮忙。改革开放以后，当地乡镇企业很发达。乡镇企业在90年代基本上都民营化，看日本、韩国、美国的公司到长三角投资就比较容易。不仅仅是因为优惠政策，而且是当地制造业链条非常广。
原子智库：在我看来，近几年地方竞争变得不再激烈，中央财政部门要求清理“税收洼地”。张老师您认为现在中国地方竞争还有没有潜力？地方竞争还有没有可以做的事情？
张军：中国经济发展的模式放到今天看，我觉得还找不到一个概念能比地方竞争能够更好地来刻画，来理解中国经济发展的基础。中国很像早期欧洲，每个城市之间有竞争，整体经济发展比较快，但在竞争基础上也会形成很多合作。过去竞争是按行政区划，整个经济分成一块一块的，美国经济学家在早期把中国经济叫做“蜂窝经济”。
市场发展有一个规律，有时它需要突破行政的壁垒，在空间上整合。过去一家公司在一个地方投资，这地方可能就不希望这个公司的东西再到另外一个地方。现在其实也没关系，比如汽车行业，上海制造业在江苏浙江安徽都有投资，行政区划对它没有特别大的限制。现在空间概念越来越受关注，区域一体化、湾区经济等都是空间概念，市场力量大过政府之手时，就会出现空间聚集和超越行政权力的整合的现象。
环保抑制地方竞争
原子智库：现在中国地方竞争削弱的因素有哪些，这个理论还有哪些应用的价值？
张军：现在都市圈、城市群这些概念在出现，让地方经济的合作多过竞争。但是我觉得，这依然没有改变中国经济发展中地方竞争的基础。我举个反面的例子吧。
这几年，中组部加强对地方官员关于环保的问责制，地方经济发展再好，环保不达标，要问责地方官员。你可以检验，这东西引入以后地方政府行为发生什么变化。
我们最近做了个研究，很有趣的是，这东西是2014年引入的。引入以后，地方政府制定的地方经济增长目标开始大幅调低，因为有环保考核，所以地方官员得把很多精力放在环保上，搞环保就会限制很多投资，很多投资商不来，经济增长就下来了，所以最好把增长目标要调低。如果把目标像原来那样定的话，是完不成增长目标的。
地方上差不多同一时间开两会，我们发现，地方政府工作报告的当年经济增长目标，基本都一致调低了，280多个地级市都这样干。此外，引入对官员的环保问责制以后，他们不仅调低增长目标，而且基本上实际完成增长充分接近这个目标，而不再超出这个目标。
从90年代开始，地方政府增长目标都会高于全国增长目标，比如全国两会GDP定的增长目标是8%，到各省都会变成10%，第二地方政府竞争的环境下，他们会超额完成目标，很多地方都超额好几个百分点，这就是典型的竞赛。
现在你会发现，第一目标充分调低，第二地方政府不愿超额完成这个目标，定6.5%就是6.5%，实际完成的就是接近于这个目标。如果不是基于竞赛原则，他不会出现这种行为上的改变。
现在考核纬度的指标发生变化，GDP不像过去那样重要，污染防控变得重要，政府官员得考虑污染防控。也就是说，在个人仕途关心的目标函数里有好多变量，以前最主要的变量是GDP增长，现在可能就是环保，问责制底下环保权重特别大，他的竞争行为就改变了。
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